抓住行業改革關鍵點 建立農民工維權硬機制
編者按：2月3日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，部署建立解決農民工工資拖欠問題的長效機制，切實維護農民工合法權益。2月8日，李克強總理再次主持召開國務院常務會議，決定進一步清理和規範涉企收費，持續為實體經濟減負；部署深化建築業“放管服”改革，推動産業升級發展。
從建築業視角來看，行業轉型升級和解決農民工工資拖欠是一脈相承的兩個議題，建築業的快速發展和農民工産業工人隊伍的不斷壯大唇齒相依、須臾不可分離。當前，建立解決農民工工資拖欠問題的長效機制；從政府和市場兩個角度入手，從根本上杜絕讨薪事件的發生；追根溯源，改變拖欠工程款生存的制度和市場土壤，對于行業進一步健康發展意義重大。
多措并舉 建立欠薪治理長效機制
業内人士認為，将農民工欠薪治理問題上升到國務院常務會議層面讨論，是我國經濟社會步入新常态以來的一項重大事件，李克強總理在會上“決不能讓農民工的辛勤付出得不到回報”的呼聲振聾發聩、讓人警醒，打響了2017年農民工欠薪治理的“發令槍”。
衆所周知，農民工工資被拖欠并不是某一個時段的話題，而是很多地區、很多用工領域都存在的普遍現象。有人說，農民工群體如今已陷入“年年幹活年年欠、年年讨薪年年難”的怪圈，這一點在建築領域表現得尤為突出。
《2015年全國農民工監測調查報告》（以下簡稱《報告》）顯示，2015年全國農民工總量為27747萬人，其中從事建築業的農民工比重為21.1%，遠高于其他行業。
而由于建築業總體上采取的是管理層、勞務層“兩層分離”的管理制度，管理線條較為粗放，因此建築業事實上也成為了農民工工資拖欠的“重災區”。《報告》稱，2015年，建築業農民工被拖欠工資的比重為2%，較2014年提高0.6個百分點，約117萬餘人被拖欠工資，遠遠高于其他農民工相對集中的行業。
李克強總理強調，解決拖欠農民工工資問題，事關廣大農民工切身利益，事關社會公平正義和社會和諧穩定。近年來，各地各部門按照黨中央、國務院部署，治欠力度不斷加大。
從制度層面來看，國家出台了農民工工資保證金制度，在工程開工之前，由建設工程項目審批行政部門負責通知，并監督建設單位按照工程合同價款的3%向銀行專戶存儲，實行專戶存儲、專項支取，在很大程度上為農民工工資拖欠問題的解決提供了基本保障。在2015年的《政府工作報告》中，李克強總理更提出了“全面治理拖欠農民工工資問題，健全勞動監察和争議處理機制，讓法律成為勞動者權益的守護神”的要求。
2016年年初，國務院辦公廳印發《關于全面治理拖欠農民工工資問題的意見》（以下簡稱《意見》），從規範企業工資支付行為、健全工資支付監控和保障制度、推進企業工資支付誠信體系建設、依法處置拖欠工資案件、改進建設領域工程款支付管理和用工方式五個方面提出了16條具體治理措施，着力規範工資支付行為、優化市場環境、強化監管責任，健全預防和解決拖欠農民工工資問題的長效機制，全面治理拖欠農民工工資問題，從根本上杜絕農民工讨薪事件的發生，為農民工勞動報酬權益提供保障。
數據顯示，截至2016年10月底，山西省共查處拖欠農民工工資案件1889件，涉及農民工4.82萬人，追回工資6.07億元；河南省法院共受理拖欠農民工工資案件5441件，涉及農民工8128人，涉案金額12.8億元，追回勞動報酬10.7億元；山東省共為15.39萬農民工追回工資9.21億元，曝光用人單位88家，向公安機關移送拒不支付勞動報酬案件85起，農民工工資拖欠總額明顯下降。2016年12月底，人社部、發改委、公安部、财政部和住建部等12個部門在全國組織開展農民工工資支付情況專項檢查，引導各地各部門聯合行動重拳打擊惡意拖欠農民工工資行為，确保農民工足額拿錢過年。日前，按照國務院工作部署，國務院辦公廳就解決拖欠農民工工資問題派出調查組，赴部分省區開展實地專項督察。
從較長的時間維度上看，國家一直在試圖從制度上解決農民工工資拖欠這一常态化問題。而從實際效果來看，成績是顯著的，但仍然存在一些問題，“讨薪”仍然是每年年關各地最頭疼的問題之一。當前，李克強總理在2017年春節剛過便打響了清欠“第一槍”，2017年的農民工工資拖欠治理舉措或将給2億農民工帶來更大的驚喜。
抓住要點 杜絕讨薪事件發生
2016年，陝西省安康市岚臯縣政府工作組遠赴河北省秦皇島市青龍縣為農民工讨薪被拒之門外，全社會掀起了對農民工讨薪難的大讨論。從統計數據來看，建築行業仍是農民工工資拖欠的高發領域，不少地區建築領域拖欠工資案件甚至占到拖欠工資案件總數的一半以上，建築業讨薪的艱難程度也高于其他行業。而從當前形勢來看，這一矛盾依然沒有得到根本性改善。
層層轉包、違法分包屢禁不絕。在管理層和勞務層“兩層分離”的制度約束下，大多數建築企業都沒有足夠的一線工人，隻能通過勞務公司招募一線員工，将工程分包給施工隊。而在工程最終轉包給某個自然人的層層發包過程中，墊資施工大量存在，建設單位拖欠建築企業工程款，建築企業便以此為理由拖欠供應商的材料款和工人工資等，債務糾纏不清，各方隻有犧牲農民工這一弱勢群體的利益，引發欠薪事件。
農民工權益保護意識淡薄。勞動合同本是保護農民工的有力手段，尤其是發生欠薪、工傷糾紛時，勞動合同是最重要的依據之一，一份标準的勞動合同應該是工資發放、社會保險等的重要依據，可以有效地避免和減少勞動糾紛。在讨薪事件中，農民工沒有與用人單位簽訂勞動合同的現象屢見不鮮，既無合同也無欠薪證明，多數農民工甚至不知道自己在給哪家企業幹活，隻是與包工頭達成了口頭協議，給欠薪治理帶來了相當大的難度。《報告》顯示，2015年，與雇主或單位簽訂勞動合同的農民工比重為36.2%，建築業農民工2016年勞務合同簽訂率54%～70%，雖然官方規定簽訂勞動合同是一項硬性政策要求，但不簽合同仍是建築行業的潛規則。
企業欠薪違法成本過低。人力資源社會保障部副部長邱小平表示，企業拖欠工資的違法成本過低，最高罰款不超過2萬元，與用人單位動辄數百萬元甚至上千萬元的拖欠工資數額相比，不足以起到震懾作用。“惡意欠薪”雖早已被納入刑法中，但在現實中，“惡意欠薪”仍然停留在民事糾紛層面，因“惡意欠薪”而被追究刑事責任的法人微乎其微。
“依法讨薪”成本過高。專家分析稱，為了索要不足1000元的工資，完成所有法律程序，農民工需要直接支付至少920元各種花費；耗時11～21天，折合誤工損失550～1050元；國家支付政府工作人員、法官、書記員等人員工資至少1950～3750元。綜合成本在3420元～5720元之間。如果提供法律援助，則成本最少要5000元、最高将超過9000元。讨薪成本過高，導緻農民工或選擇忍氣吞聲，或選擇走極端道路，使欠薪問題久治不絕。
專家表示，建築業欠薪事件高發、頻發，是行業粗放型生産方式的重要體現，要建立解決農民工工資拖欠問題的長效機制，必須從政府和市場兩個角度入手。
在2月3日的國務院常務會議上，李克強總理提出了五點建議，為政府部門深入做好欠薪治理工作指明了方向：一是深入開展專項整治和督查，集中曝光一批典型案件，嚴肅查處欠薪違法行為包括欠薪陳案，堅決打擊惡意欠薪違法犯罪。尤其要堅決解決涉及政府項目拖欠工程款導緻欠薪問題。二是落實欠薪發生地省級政府負總責、市（地）縣級政府具體負責的屬地責任和人社部門監管責任，對工作不到位的要問責。加快建立協調解決欠薪問題的地方政府橫向網絡。對因欠薪導緻生活困難的農民工要加大救助力度。三是各級人社部門要暢通網站、熱線等欠薪投訴舉報渠道，并通過媒體或在工地設告示牌等方式廣而告之，讓農民工投訴“有門”。四是建立拖欠工資“黑名單”制度，對列入名單的企業采取限制市場準入等懲戒措施，情節嚴重的降低資質等級。對長期拖欠工程款的單位不得批準新項目開工。五是以工程建設領域為重點，督促企業依法按月足額支付工資，全面推行施工過程結算、工資專戶管理和銀行代發等制度，加快構建确保農民工拿到“辛苦錢”的長效機制。
誠然，以行政手段推動農民工欠薪治理步入常态化，是近年來政府緻力的重點，而從行業長遠發展的視角來說，建築業發展環境進一步改善，真正實現市場化、規範化、法治化，才能從源頭上杜絕欠薪事件的發生。因此，從這一點出發，業内人士認為，應當從以下幾方面入手。
全面推行勞務實名制管理。建築業管理層和勞務層“兩層分離”在當下的“異化”，産生的最大問題是施工企業與一線施工人員互相不了解，甚至沒有基本的權利義務關系，多數員工隻知有包工頭而不知有企業，多數企業隻知有勞務分包負責人而不管具體施工人員是誰。2014年，住房和城鄉建設部在《關于進一步加強和完善建築勞務管理工作的指導意見》中，首次提出了“推行勞務人員實名制管理”，在工資發放等方面明确了建築施工企業需要承擔的責任：一是承擔工人的社保繳納，保障其合法權益。建築施工企業應與自有勞務人員依法簽訂書面勞動合同，辦理工傷、醫療或綜合保險等社會保險，并按勞動合同約定及時将工資直接發放給勞務人員本人，保障其合法權益。二是承擔勞務費用結算和工資支付責任。按照“誰承包、誰負責”的原則，施工總承包企業應對所承包工程的勞務管理全面負責。施工總承包、專業承包企業将勞務作業分包時，應對勞務費結算支付負責，對勞務分包企業的日常管理、勞務作業和用工情況、工資支付負監督管理責任。
可以看出，隻要勞務實名制在建築業全面推開，農民工工資拖欠難題便可以迎刃而解，但實際上，勞務實名制短期來看本質上是對施工企業的硬性約束，要企業自己給自己戴上“緊箍”，道路依然漫長。2016年11月29日，福建省住房和城鄉建設廳發布了《關于推進工程建設項目勞務實名制管理工作的通知》，要求自2017年1月1日起在福建省建築和市政工程項目全面推進項目勞務實名制管理，福建成為了全國第一個全面實行“勞務實名制管理”的省份。
全面推進行業誠信體系建設。誠信缺失是建築業粗放式發展的表現，也制約着建築業的進一步快速發展。建築業欠薪事件頻發，從一定程度上說，直接原因在于建築市場秩序混亂，不良行為得不到應有的懲罰。專家認為，一要建立建築市場不良行為記錄和公示制度，将誠信直接與工程招投标挂鈎，對失信者進行經濟和名譽處罰，對誠實守信的企業和人員給予鼓勵，引導企業向規範化方向發展，同時迫使建設（業主）單位不敢選擇信譽差的施工、監理企業，實現農民工工資拖欠的“垂拱而治”。二要建立建築市場信用評價制度。2016年11月17日，全國建築市場監管公共服務平台正式上線運行，涵蓋“建設工程企業、從業人員、建設項目和誠信記錄”4類重要信息。該平台能綜合反映建築市場各方責任主體的行業信用狀況，通過平台的數據采集、整理，将企業誠信、個人誠信行為量化，并應用在工程建設各個環節之中，對規範行業各主體行為具有重要的推動作用。
随着政府和建築業同仁的共同努力，行業農民工工資拖欠問題将逐步得到根治，更重要的是，建築業發展的環境也将得到進一步整饬，為行業實現更快發展奠定基礎。
追根溯源 改變欠薪生存的土壤
拖欠工程款向來被認為是農民工工資拖欠的“罪魁禍首”。在春節過後召開的兩次國務院常務會議中，“政府拖欠工程款”都是李克強總理念茲在茲的重點議題。
長期以來，我國建築業進入門檻低，行業平均利潤率長期維持在較低水平，“僧多粥少”問題長期困擾着整個行業。在市場上，業主往往抓住行業特點，利用買方優勢，提出墊資施工、延期結算、打折扣等條款，強加于建築企業，給工程合同的正常履行埋下隐患。而一些政府部門熱衷于建設所謂“形象工程”、“政績工程”、“獻禮工程”，并在工程建設過程中帶頭違反建設程序，部門之間相互攀比、貪大求全，不斷擴大建設規模、提高建設标準，并最終導緻大量工程款的拖欠。以東部某省為例，2015年底，該省披露的2014年全省17個市（含所屬縣鄉）政府拖欠工程款達1006.07億元，至審計日僅清償197.12億元。其中，拖欠3年以上的工程款共計242.16億元，占全部拖欠工程款總額的24.07%。
而當施工企業沒有足夠的資金支付給作業隊或工班長時，就不得不選擇每月隻發部分工資（生活費）或停發工資，最終形成建設單位拖欠施工企業工程款、施工企業拖欠作業隊或工班長勞務費、作業隊或工班長拖欠農民工工資的層層拖欠現象。在現實中，當業主拖欠工程款導緻施工企業拖欠農民工工資成為既成事實時，施工企業往往在第一時間成為“衆矢之的”，無論是政府部門、社會輿論還是農民工，都會将責任壓到施工企業肩上。2016年年初，國務院辦公廳印發的《意見》第九條“落實清償欠薪責任”指出：“招用農民工的企業承擔直接清償拖欠農民工工資的主體責任。在工程建設領域，建設單位或施工總承包企業未按合同約定及時劃撥工程款，緻使分包企業拖欠農民工工資的，由建設單位或施工總承包企業以未結清的工程款為限先行墊付農民工工資。建設單位或施工總承包企業将工程違法發包、轉包或違法分包緻使拖欠農民工工資的，由建設單位或施工總承包企業依法承擔清償責任。”而同時，“不得以工程款未到位等為由克扣或拖欠農民工工資”也赫然出現在各地出台的相關文件中。
也就是說，當農民工工資拖欠事件發生時，無論原因是不是業主拖欠了工程款，施工企業都要承擔起農民工工資清欠的責任。在這一“生态鍊”中，施工企業才是真正的“弱勢群體”。因此，對企業來說，最佳策略便是在合同簽訂之初和工程建設過程中，采取相關措施，避免工程款拖欠的發生。要達到這一目的，業内人士分析稱，以下幾方面舉措值得重視。
謹慎承攬工程，拒絕墊資施工。在新常态下，企業應充分加強風險防範意識，避免盲目經營，拒絕墊資施工。在施工合同簽訂之前，必須對建設方的社會信譽、建設項目的可靠性及相關手續的完備情況、建設資金的落實情況等進行詳細調查；在合同條款訂立過程中，應避免留下隐患，造成工程款支付周期長、預留質量保證金過多等問題。
全面推行建築業“雙擔保”制度。為預防工程款拖欠，《意見》明确提出了“在工程建設領域推行工程款支付擔保制度，采用經濟手段約束建設單位履約行為”。江蘇省建築市場管理協會會長汪士和表示，目前，我國建築市場普遍實行的是規範承包企業的“履約擔保”制度，但并不要求建設單位提供“支付擔保”，這不符合國際市場慣例。從根本上說，“履約擔保”隻保護了建設方權益，為建設方拖欠工程款打開了方便之門。要保障建築業企業的權益，必須規範業主的行為，凡是業主要求施工企業提供“履約擔保”的，應對等向施工企業提供工程款支付擔保。
全面推行施工過程結算。《意見》提出“建設單位應按合同約定的計量周期或工程進度結算并支付工程款”。據企業反映，“以審計結果作為工程竣工結算依據”的通行做法，已經成為了工程款拖欠的主要因素。在現實中，驗收難、審計難、決算難的問題普遍存在，在業主眼中，審計是拖延決算的“妙招”，審計時間短則一年、長則兩三年都是正常現象，其間，由于沒有形成業主和施工企業共同認定的決算，連立法的依據也沒有。《意見》提出的“過程結算”辦法，可以避免工程項目質量驗收完成後建設單位用拖延決算、無限期審計來達到不付工程款、拖延工程款支付目的的事件發生。
小 結
春節之後召開的兩次國務院常務會議與建築業密切相關，正切中當前建築業改革的重點，與住房和城鄉建設部近年來出台的各項舉措相契合。相信随着勞務實名制改革和勞務用工制度改革的進一步推進，我國建築業産業工人隊伍的壯大将指日可待；而資質改革、招投标制度改革、監管制度改革的進一步深化，也将促進行業風清氣正秩序的盡快形成。在這兩次高規格會議的推動下，2017年，以農民工欠薪治理為切入點、以工程款拖欠治理為重點，建築業深化改革的步伐将進一步加大。（中國建設報）